PPP模式下银行保函特点与风险控制

《贸易金融》杂志 2018-10-27 21:57:27

作者:中国工商银行总行单证中心保函部 孙朦

来源:《贸易金融》杂志2018年8月刊


过去30年里,PPP在英国、澳大利亚、加拿大、法国、德国、荷兰、爱尔兰、南非、葡萄牙和意大利等GDP较高的稳定经济体得到蓬勃发展。近几年,在“一带一路”倡议迅速推进的背景下,国家推动中国企业从传统建筑承包商向项目投资商转型,PPP模式在境内企业境外投资项目中也得以迅猛发展。


本文对PPP模式与典型结构进行梳理。以电站建设项目为例,对PPP项目中跨境保函应用进行探讨并对PPP模式下的银行保函特点进行分析。


PPP模式与结构


PPP(Public-Private Partnerships)是政府和社会资本合作模式。广义PPP,是公共部门和私营企业为提供公共产品和服务而形成的合作伙伴关系。PPP模式以政府授予私营部门特许经营权为特征,运作方式需具备“实质性运营”环节,包括BOT、BOOT、TOT等多种形式。狭义PPP,特指公共部门和私营企业通过签订协议来界定各方权利与责任,并在此基础上进行长期深入的合作关系。由政府或实际使用者向提供基础设施的私营部门支付相应费用,期满后政府部门最终将收回资产所有权。


PPP模式具有利益共享、风险共担、债务隔离等特征。政府与企业都是全程参与,双方合作时间更长,信息更加对等,共同对项目的整个周期负责。通过引入社会资本,可使项目本身充分利用公共和私营部门现有的最佳技术和资源。在政府参与的项目中引入商业市场力量,有助于提高项目运作效率、降低投资风险。该模式适用于投资规模较大、有长期需求、合同关系清楚、现金流稳定、服务产出可衡量的行业,其中,社会基础设施建设、能源和交通三个行业在PPP项目中所占比重最高。


PPP模式也可以理解为一种“双赢”合作理念和融资模式。尤其在政府自身财力有限或负债水平受到约束的情况下,PPP模式可以发挥私人部门的融资能力。典型结构为:首先,政府有关职能部门根据需求进行招标,以选择社会资本方。投标人通常由几个不同职能公司(例如建筑公司、设备供应商、物业管理公司等)组成联合体进行投标。政府方评标后与中标的联合体签订长期合同。其次,由中标的联合体成员公司分别出资共同发起成立特别目的公司(Special Purpose Vehicle,简称SPV),即项目公司。第三,由该项目公司负责筹备项目贷款资金。政府通常与提供贷款的金融机构达成协议,向其承诺将按与项目公司签订的合同支付费用。此协议有助于项目公司更顺利的获得贷款。第四,项目公司将项目建设、运营、维护等不同阶段任务分包给专业职能公司,通常即项目公司的股东企业。最后,在项目完工并进入运营阶段后,由政府或者使用者按照签订的协议规定向项目公司支付费用。项目公司则以此收入来偿还金融机构的贷款资金。


PPP模式下银行保函应用

为控制项目所在地市场和行业等诸多风险,PPP项目在基建、环保、保险、原材料供应和销售等方面均有对应的安排和协议。在PPP项目进展过程中,银行可以提供资金、咨询和担保等多方面的金融服务。其中,银行跨境担保应用十分广泛,可以涵盖PPP项目融资过程、工程建设期、建成运营期、项目维护期和资金回收的各个阶段,既包括项目公司需向政府提供的各类投标、前提条件成就、资信证明、履约、运营维护、移交维修保函,也包括工程承包商、分包商以及供应商需向项目公司或政府提供的工程建设项下的保函。


下面以电站建设为例,探讨PPP项目中跨境保函应用。


 项目交易结构

(一)项目公司融资阶段


PPP模式下电站项目中,由项目公司负责进行整个电站项目的融资、招标、建设和运营等工作。通常,PPP项目运用股权和债权相结合的融资方式,由股东向项目公司提供资本金,由商业银行和国际多边贷款机构等向项目公司提供贷款。


因项目公司从政府获得土地和批件的流程较长,且PPP模式涉及东道国政府机构、跨国公司、银行等融资参与者较多,项目公司的筹建往往需要较长时间。并且,由于PPP项目债务隔离的特征,项目公司融资所产生的债务均不属于政府债务范围,故政府不承担项目公司的偿债责任。贷款机构出于自身利益考虑,会要求各股东向项目公司出具保证资金注入的担保,并且会将股东资本金到位这一行为设定为贷款协议的融资关闭先决条件。因此,在融资阶段银行可应股东申请,向项目公司出具银行保函,担保股东履行按条件、按比例完成注资和投资的职责。


(二)政府签署购电协议(PPA)项下


通常,PPP模式下电站项目采取项目融资方式,该融资模式不以债务人的信誉或抵押物做担保,而是靠项目本身的资产价值和未来现金流作为还款来源,其特殊性导致项目贷款对未来现金流的稳定性有极高要求。尤其在海外PPP模式下,项目公司与电力购买方电力公司会签订长期购售电协议PPA(Purchase Agreement),锁定电价下限和确保电量消纳,以保证发电经营收入。


PPA的签署将为融资提供长期并稳定的还款来源。但由于电站建设投资回收期较长,尤其在购电方资质和实力有限的情况下,项目公司股东和贷款方也可能对PPA购电方的支付能力存在质疑。为使电站项目具有可融资性,需由PPP项目东道国政府提供主权担保,或由银行提供非主权担保,来保证PPA项下电力公司的购电支付义务。


(三)承包工程合同阶段


在电站建设期,EPC承包商和设备供应商与项目公司签订诸多建设协议。该阶段,承包商需向项目公司业主提供预付款保函、履约保函、完工担保、质量保函、留置金保函等诸多保函,这也是目前银行开立保函数量最大的部分。其中,完工担保是PPP模式下电站项目中最重要的保函之一。因为在PPP模式下,项目按时完工标志着项目可正常投入运营,所以只有完工才能收到政府支付的费用或者向用户收费。尤其在政府给予固定期限的特许经营权的情况下,若拖延完工,则会直接影响未来经营收入与现金回报。


(四)运营维护协议项下


电站建成投入使用,需要由运营商进行日常运营与维护。银行可应运营商要求,开立运营维护保函,以担保在PPP项目协议项下运营绩效、安全保障、职工薪酬等运营维护的义务。在运营维护期,银行保函持续有效,直至PPP项目协议约定的合作期满。


(五)燃料供应协议项下


在项目公司与燃料供应商签署燃料供应协议的情况下,项目公司一般会储备至少几个月的燃料,以确保一旦供应中断,储备燃料可维持电站持续发电。在燃料供应中断期间,项目公司需从其他供应商处采购能源,对于此类临时能源采购的溢价成本须由签署协议的供应商支付。因此,银行可应客户要求,向项目公司提供付款保函,担保供应商支付能源溢价成本的责任。


(六)回购期权协议项下


在PPP项目中,社会资本可以按照商业市场规则谈判投资建设,但是也存在财务、法律制度冲突且很难协调的情况。回购期权协议即是在PPP模式下电站项目提前终止情况下,项目所在国政府或者银行对项目资产的一种回购承诺,用以保证股东、贷款人等项目参与方的权益。不良资产回购银行可应客户要求,出具项目资产回购的保函。


PPP模式下保函特点与风险控制


(一)时间周期长


PPP项目基础交易普遍具有周期长的特点,有的项目全周期甚至超过30年。相应地,无论从单一保函的担保期限角度来看,还是从整体PPP项目全流程担保期限角度来看,银行保函也存在期限长的特点。在项目建设、运营、维护等过程中,自然环境、建设和运营环境可能发生不可预测的变化。因此,在开立保函前,应参考项目所在国已建成和在建的同类项目进展情况,重点对担保期限设置的合理性进行判断。保函开出后,在较长的项目周期内都要做好贷后和合规管理,及时了解项目进展。如保函需展期,应在第一时间了解延误原因,并在合理且合规的期限范围内操作展期事宜。


(二)完工风险大


项目按时完工是PPP模式全生命周期的重要标志之一,意味着项目可正常投入运营。PPP项目建设期风险包括天气环境恶劣、建设成本超支、配套基础设施不到位、原材料成本上涨、环保标准不达标等风险。在一些已开展PPP项目中,由于政府审批延误和决策流程冗长等风险,导致PPP项目风险的不确定性加大。存在因项目进度控制失败,导致无法完工、延期完工或完工后无法达到预期运行标准的风险。而像上文提及的完工担保,其担保范围即是保证项目按时完工,一旦未在规定时间内履行完工义务,则可能直接面临被索偿的风险。


(三)基础交易政治风险显著


PPP项目因有政府参与,具有较一般建设投资项目更加显著的政治风险。PPP项目存在因东道主国家法律变更、税收调整、政府政局变更、政府信用破产等风险,导致无法履行已签订合同条款的风险。此外,由于政府是项目的发起人,其政策信息、市场信息掌握更加全面,并且某些国家政府还是土地所有权的掌握者。这些特点使得政府在PPP项目上占有主导地位,对项目影响显著,最严重情况下,项目可能面临被东道主政府取消的风险,需要统筹研判和应对。


(四)项目公司“风险隔离”不适用于对外担保


项目公司作为PPP项目的重要载体,在PPP项目建设和运营中发挥着举足轻重的作用。尽管项目公司的设立非PPP项目的硬性规定,但是在实务操作中绝大部分项目股东选择设立项目公司,股东以其出资额为限对公司承担责任,以达到“有限追索”和“风险隔离”的目的。一旦项目出现风险,债权人只能对项目公司资产进行追索,而无法对股东公司的资产进行追索。而上述“有限追索”和“风险隔离”的特征,不适用于股东公司为项目公司对外提供的担保。一旦项目出现风险,担保银行接到受益人相符索偿,必须履行对外赔付的义务。因此,银行不能仅重视对担保指示方的风险评估,还应加强对项目公司自身履约能力的审核。


(五)合同对保函的规定过于笼统


PPP项目东道国政府、中资企业、项目公司、中方融资银行、总承包商等各方之间签署的合同条款复杂,不仅合同涉及方面广泛,并且一个主体会存在多个角色。比如,中资建筑公司不仅是EPC承包商,还是项目公司股东以及设备供应商。因此,理清PPP项目合同项下各当事方的权利和义务,对于保函条款合理性判断至关重要。通常,合同仅有对保函性质和保函金额的规定,而对保函的担保范围和减额条款等规定过于笼统。为避免造成纠纷,银行担保范围设定应依据被担保人在合同各阶段所对应责任和义务,将违约事项界定在针对责任本身的违约。尤其,对于像担保范围较笼统描述为“在合同项下违约”的履约类担保,应争取在索偿条款中明确被担保人实际需承担的合同义务,避免扩大保函开立银行的担保责任和重复担保的情况发生。



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