系统重要性银行来了!央行、银保监会对《评估办法》公开征求意见

2019-11-27 09:28:04

来源:中国人民银行官网


一、中国人民银行、银保监会就《系统重要性银行评估办法(征求意见稿)》公开征求意见


为完善我国系统重要性金融机构监管框架,建立系统重要性银行评估与识别机制,人民银行会同银保监会起草了《系统重要性银行评估办法(征求意见稿)》(以下简称《评估办法》)。日前,正式向社会公开征求意见。


2008年国际金融危机后,宏观审慎政策逐渐成为反思危机教训、完善金融监管体制的核心内容。其中,加强中央银行对系统重要性金融机构的监管是强化宏观审慎管理、维护金融稳定的重点领域。按照党中央、国务院决策部署,2018年11月27日,人民银行与银保监会、证监会联合发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(银发〔2018〕301号文,以下简称《指导意见》),对我国系统重要性金融机构的识别、监管和处置作出了总体性的制度安排。《评估办法》作为《指导意见》的实施细则之一,是我国系统重要性银行认定的依据,也是对系统重要性银行提出附加监管要求、实施宏观审慎管理、建立特别处置机制的前提,符合我国金融监管体制改革的总体方向和要求。


《评估办法》共四章、二十条,主要内容包括:


一是确定评估目的和范围。识别出我国系统重要性银行,每年发布系统重要性银行名单,根据名单对系统重要性银行进行差异化监管,以降低其发生重大风险的可能性。


二是确定评估流程。包括确定参评银行范围、向参评银行收集数据、计算系统重要性得分、进行监管判断、确定并公布名单。


三是确定评估方法。采用定量评估指标计算参评银行的系统重要性得分,并结合其他定量和定性信息作出监管判断。定量评估的一级指标包括“规模”、“关联度”、“可替代性”和“复杂性”,指标权重均为25%,每个一级指标下设若干二级指标。


四是确定阈值和分组。得分达到一定分值的银行被纳入系统重要性银行初始名单,并对不同组别的银行实行差异化监管。


五是明确任务分工。银保监会根据《评估办法》制作数据报送模板和数据填报说明,向参评银行收集数据并计算系统重要性得分。人民银行、银保监会可提出将得分低于300分的银行加入系统重要性银行名单的监管判断建议。名单提交金融委审议后,由人民银行、银保监会联合发布。


公开征求意见结束后,中国人民银行、银保监会将会同有关部门根据反馈意见进一步修改完善《评估办法》。


二、中国人民银行、银保监会有关部门负责人就《评估办法》有关问题回答了记者提问


日前,中国人民银行会同银保监会起草了《系统重要性银行评估办法(征求意见稿)》(以下简称《评估办法》),正式向社会公开征求意见。中国人民银行、银保监会有关部门负责人就《评估办法》有关问题回答了记者提问


一、制定《评估办法》的背景是什么?


2008年国际金融危机以来,完善宏观审慎政策框架逐渐成为金融监管体制改革的核心内容。其中,加强中央银行对系统重要性金融机构的监管是强化宏观审慎管理、维护金融稳定的重点领域。按照党中央、国务院决策部署,2018年11月27日,人民银行与银保监会、证监会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(银发〔2018〕301号文,以下简称《指导意见》),对我国系统重要性金融机构的识别、监管和处置作出了总体性的制度安排。2019年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》,明确在人民银行内设立宏观审慎管理局,牵头系统重要性金融机构基本规则制定、监测分析、并表监管,建立系统重要性金融机构评估、识别和处置机制。


为落实党中央、国务院赋予的宏观审慎管理职责,人民银行牵头开展了《指导意见》实施细则制定工作。从我国实际情况看,目前我国金融业总资产300万亿元,其中银行业总资产268万亿元,在我国金融业总资产中占比达到89%。考虑到银行业在我国金融体系中的重要地位,工商银行、农业银行、中国银行、建设银行等4家银行均已入选全球系统重要性银行(G-SIBs)名单,且国际组织和主要经济体在系统重要性银行评估和监管方面经验较为成熟,人民银行首先会同银保监会制定了我国系统重要性银行(D-SIBs)评估办法,并以此为基础制定附加监管规定,也为后续系统重要性保险、系统重要性证券业机构实施细则制定奠定良好的基础。


二、如何对我国银行的系统重要性进行评估?


我国系统重要性银行评估的流程和方法详见《评估办法》。《评估办法》主要参考了全球系统重要性银行评估方法以及巴塞尔银行监管委员会2012年发布的《国内系统重要性银行框架》,并结合我国实际对评估指标进行了调整。《评估办法》发布后,人民银行、银保监会将向参评银行发送数据报送模板和数据填报说明,收集2018年数据,开展2019年系统重要性银行评估。首先,采用定量评估指标计算30家参评银行的系统重要性得分,评估的一级指标包括“规模”、“关联度”、“可替代性”和“复杂性”,指标权重均为25%,每个一级指标下设若干二级指标,得分达到一定分值的银行被纳入系统重要性银行初始名单。然后,结合其他定量和定性信息作出监管判断,综合评估参评银行的系统重要性。系统重要性银行最终名单经国务院金融稳定发展委员会(以下简称金融委)确定后,由人民银行和银保监会联合发布。


三、银行被评为系统重要性银行后,有哪些后续监管措施?


近年来,银保监会参照巴塞尔协议等国际标准,并结合我国实际,从资本和杠杆率、风险管理、公司治理、信息披露、压力测试等方面对银行提出了一系列监管要求并组织实施。按照《指导意见》确定的分工,银保监会仍依法负责对系统重要性银行实施日常监管。人民银行从强化宏观审慎管理、防范系统性风险出发,立足我国银行业发展和监管实践,牵头制定系统重要性银行附加监管规定,拟从实施附加资本要求、落实资本内在约束机制入手,强化流动性、大额风险暴露、风险数据加总和风险报告等方面的监管要求,并从制定恢复和处置计划、开展可处置性评估等方面提出管理要求,切实提高系统重要性银行的经营稳健性。同时,人民银行将持续开展系统重要性银行监测分析,开展压力测试,并视情提出相应的附加监管要求。


四、《评估办法》的出台对我国金融体系有什么影响?


我国系统重要性银行规模体量大,在金融市场上具有风向标作用,识别并强化系统重要性银行监管,有助于完善货币政策传导机制、促进市场公平有序竞争,有助于提高我国银行体系的稳健程度、切实防范化解系统性金融风险。《评估办法》符合《指导意见》要求,是评估我国系统重要性银行的基本规则,是强化宏观审慎管理、防范系统重要性银行“大而不能倒”风险的重要举措,是打赢防范化解重大金融风险攻坚战的关键制度安排,有助于识别对我国金融体系有系统性影响的银行,有助于增强我国系统重要性银行认定的透明度和可操作性,有助于推动系统重要性银行稳健经营。


三、系统重要性银行评估办法(征求意见稿)


为完善我国系统重要性金融机构监管框架,建立系统重要性银行评估与识别机制,根据《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》等有关法律法规和《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(银发〔2018〕301号文),制定本办法。


一、总则


(一)评估目的。对参评银行系统重要性进行评估,识别出我国系统重要性银行,每年发布系统重要性银行名单,根据名单对系统重要性银行进行差异化监管,以降低其发生重大风险的可能性,防范系统性风险。


(二)适用范围。本办法适用于依法设立的商业银行、开发性银行和政策性银行。


评估中使用的数据为集团并表数据,并表范围按照银保监会监管并表范围确定。


(三)系统重要性的定义。本办法所称系统重要性是指金融机构因规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强,在金融体系中提供难以替代的关键服务,一旦发生重大风险事件而无法持续经营,可能对金融体系和实体经济产生不利影响的程度。


二、评估流程与方法


(四)评估流程。系统重要性银行的评估按照以下流程每年开展一次:

1.确定参评银行范围;

2.向参评银行收集评估所需数据;

3.计算各参评银行系统重要性得分,形成系统重要性银行初始名单;

4.结合其他定量和定性分析作出监管判断,对系统重要性银行初始名单作出调整;

5.确定并公布系统重要性银行最终名单。


(五)评估方法。采用定量评估指标计算参评银行的系统重要性得分,并结合其他定量和定性信息作出监管判断,综合评估参评银行的系统重要性。


(六)参评银行范围。若某银行满足下列任一条件,则应纳入系统重要性银行评估范围:
1.以杠杆率分母衡量的调整后表内外资产余额在所有银行中排名前30;
2.曾于上一年度被评为系统重要性银行。


(七)数据收集。银保监会每年根据本办法制作数据报送模板和数据填报说明。数据填报说明包含各级指标及定义、模板较上年的变化等内容。参评银行于每年6月底之前填写并提交上一会计年度数据。银保监会进行数据质量检查和数据补充修正后,与人民银行共享参评银行的监管报表、填报数据和其他相关信息。


(八)系统重要性得分。银保监会在完成数据收集后,计算参评银行系统重要性得分。除第三部分另行规定计算方法的情形外,每一参评银行某一具体指标的得分是其该指标数值除以所有参评银行该指标的总数值,然后用所得结果乘以10000后得到以基点计的该指标得分。各指标得分与相应权重的乘积之和,即为该参评银行的系统重要性得分。


(九)阈值和分组。得分达到300分的银行被纳入系统重要性银行初始名单。按系统重要性得分进行分组,实行差异化监管。各组分界值如下:
第一组:300分至449分;
第二组:450分至599分;
第三组:600分至1399分;
第四组:1400分以上。

银保监会后续可根据实际年度数据测算结果,商人民银行并报国务院金融稳定发展委员会(以下简称金融委)批准后,对阈值和分组进行调整。


(十)监管判断。人民银行、银保监会可根据其他定量或定性辅助信息,提出将系统重要性得分低于300分的参评银行加入系统重要性银行名单的监管判断建议,与初始名单一并提交金融委办公室。


使用监管判断的门槛应较高,即只在个别情况下改变根据系统重要性得分确定的系统重要性银行初始名单。


(十一)名单确定和披露。系统重要性银行初始名单、相应银行填报的数据和系统重要性得分、监管判断建议及依据于每年8月底之前提交金融委审议。系统重要性银行最终名单经金融委确定后,由人民银行和银保监会联合发布。


(十二)信息报送与披露。系统重要性银行应执行人民银行牵头制定的系统重要性金融机构统计制度,按要求向人民银行报送相关统计数据。系统重要性银行原则上应于入选后1个月内通过公开渠道披露本办法第十五项至第十八项规定的上一会计年度各项系统重要性评估指标。


(十三)评估流程和方法的审议与调整。金融委每三年对本办法规定的评估流程和方法进行审议,并进行必要调整与完善。行业发生显著变化、现有评估流程和方法不能满足防范系统性风险实际需要的,金融委可对评估流程和方法进行额外审议。


三、评估指标


(十四)一级指标。人民银行、银保监会根据参评银行的规模、关联度、可替代性和复杂性等一级指标,评估其系统重要性程度和变化情况。


(十五)规模。评估参评银行规模时,采用调整后的表内外资产余额作为定量指标。


调整后的表内外资产余额是指作为杠杆率分母调整后的表内资产余额和调整后的表外项目余额之和,按照《商业银行杠杆率管理办法》(原中国银监会令2015年第1号发布)规定的口径计算。该指标权重为25%。


(十六)关联度。评估参评银行关联度时,采用下列定量指标:
1.金融机构间资产,指银行与其他金融机构交易形成的资产余额。该指标权重为8.33%。
2.金融机构间负债,指银行与其他金融机构交易形成的负债余额。该指标权重为8.33%。
3.发行证券和其他融资工具,指银行通过金融市场发行的股票、债券和其他融资工具余额。该指标权重为8.33%。
关联度类指标总权重为25%。


(十七)可替代性。评估参评银行可替代性时,采用下列定量指标:

1.通过支付系统或代理行结算的支付额,指银行作为支付系统成员,通过国内外大额支付系统或代理行结算的上一年度支付总额,包括为本银行清算的支付总额和本银行代理其他金融机构进行清算的支付总额。该指标权重为6.25%。

2.托管资产,指上年末银行托管的资产余额。该指标权重为6.25%。

3.代理代销业务,指银行作为承销商或代理机构,承销债券,代理代销信托计划、资管计划、保险产品、基金、贵金属等业务的年内发生额。该指标权重为6.25%。

4.境内营业机构数量,指银行在境内设立的持牌营业机构总数。该指标权重为6.25%。

可替代性类指标总权重为25%。


(十八)复杂性。评估参评银行复杂性时,采用下列定量指标:

1.衍生产品,指银行持有的金融衍生产品的名义本金余额。该指标权重为5%。

2.交易类和可供出售证券,指银行为交易持有、以公允价值计量且其变动计入当期损益的证券余额和可供出售证券余额之和。该指标权重为5%。

3.非银行附属机构资产,指银行控股或实际控制的境内外非银行金融机构的资产总额。该指标权重为5%。

4.理财业务,指银行发行的非保本理财产品余额。该指标权重为5%。

5.境外债权债务,指银行境外债权和境外债务之和,其中境外债权指银行持有的对其他国家或地区政府、中央银行、公共部门实体、金融机构、非金融机构和个人的直接境外债权扣除转移回境内的风险敞口之后的最终境外债权;境外债务指银行对其他国家或地区政府、中央银行、公共部门实体、金融机构、非金融机构和个人的债务。该指标权重为5%。

复杂性类指标总权重为25%。


四、实施
(十九)本办法由人民银行和银保监会负责解释。

(二十)本办法自年 月 日起施行。


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