王兆星:国际金融监管规则在不断完善 助力中国金融健康发展

2021-07-28 17:40:29

7月24日,由中国人民大学财政金融学院主办、中国人民大学国际货币研究所(IMI)承办的“2021国际货币论坛”在北京隆重举行。论坛主题为“双循环格局下的中国金融发展”。中国银行保险监督管理委员会原副主席王兆星出席开幕仪式并以《如何看待国际金融监管规则》为题发表主旨演讲。他指出巴塞尔协议是参与国际化和国际竞争必须要参照和研究的规则。巴塞尔监管规则不是一成不变的,中国的金融监管当局也不是完全照搬全抄,注重和加强监管体系的弱项和短板,守住不发生系统性风险的底线。第一,巴塞尔协议更加重视根据风险调整资本结构,更加强调公司治理、信息披露、监管独立性,更加关注新兴风险。第二,巴塞尔委员会制定的规则只是一种最低标准。在制定国内规则时,中国在诸多方面做了自我调整。

    他认为,现在很多问题都离不开国际,包括国际形势、国际格局、国际循环、国际贸易、国际投资、国际货币、国际金融。这也意味着,现在中国已经高度、深度融入了全球经济。中国已经离不开世界,世界也离不开中国,所以说完全脱钩既不可能,也不现实。而且对于整个世界经济,对于各国的经济发展都会带来很大的阻碍。所以我们在坚持独立自主、畅通国内大循环的同时,也要融入国际大循环,实现我国经济的高质量发展。同样,金融既要从中国的实际情况出发,同时也要不断推进国际化,包括我们的贸易、投资、货币、金融,都要不断的提高国际化的水平。

    刚才李扬同志谈到了我国下一步金融改革的方向和建议,我大部分都比较赞同。我们参与国际大循环,进行国际竞争必须要练好内功,把我们的金融体系、金融机构、资本市场打造得更好,更加健康。

    谈到国际贸易、国际投资、国际货币、国际金融,必然要谈到国际规则,国际贸易、国际投资、国际货币、国际金融既要从国际出发,同时也要参照国际规则。所以我今天发言的题目是《如何看待国际金融监管规则》。因为谈到国际金融,必须要谈到国际金融监管的规则。谈到国际金融监管规则,就不能不谈到巴塞尔银行监管委员会,就不能不谈到巴塞尔资本协议,这些是国际金融规则惯例的集中体现,也是我们参与国际化,参与国际竞争必须要参照和研究的一些规则。

    不久之前在上海举办的一次金融高峰论坛上,媒体报道了一位国内企业家的发言,讲到巴塞尔协议比较像一个老年人俱乐部,可能会制约金融创新,我国的商业银行当铺思想严重。我今天很荣幸作为一个巴塞尔银行委员会的委员,而且从2008年、2009年一直到我离职,8、9年时间当中都一直亲身参与了2018年全球金融危机之后国际金融监管的改革和国际金融监管规则的制定。同时参照国际监管规则,从中国的实际情况出发制定和完善我们一系列的监管制度和监管规则,也可以说亲身参与了国际和国内金融监管规则制定的全过程。2008年以后,巴塞尔委员会为了制定新的规则,防范发生新的金融危机采取了一系列的改革,加快了新的规则制定,每年都要开四次会议,还不算其他的专题会议。

    通过自己这种亲身经历和自己的感受,我认为巴塞尔委员会并不是老人俱乐部,巴塞尔协议也不是老古董,我国的金融监管部门也并没有成为国际规则简单的搬运工。巴塞尔监管规则也是与时俱进的、不断创新、不断丰富的过程,我国的监管规则既参照了国际监管规则,参照了巴塞尔委员会制定的标准,同时也是从中国的实际情况出发,从中国金融业的发展现阶段实际出发,不断丰富和完善我们自己的监管规则,更好地促进我国金融改革、开放、创新和健康的发展,而且更有利于维护金融安全,防范系统性的金融风险,所以我们对国际规则应该说有遵循、有创新、有发展。我们参照实施国际规则,其主要出发点和落脚点是扩大金融对外开放,推动金融创新,主动参与国际金融的同时加强风险监管,维护兼容安全,守住不发生系统性金融危机。因为2008年世界金融危机的教训是非常惨痛的,无论是对经济还是对金融体系,乃至对整个人民的生活都造成了严重的冲击和破坏,带来了巨大的损失。所以我们作为监管者,作为金融业者,应该非常深刻的吸取这一教训,尽我们最大的努力来防范再次新的金融危机发生。

    所以我基于自己的亲身经历谈到,巴塞尔的监管规则是与时俱进的,同时我们的监管规则也是从中国的实际情况出发,在巴塞尔监管规则的基础上不断的完善,不断的发展。我想主要介绍几个方面:

    第一是巴塞尔协议的演进过程。

    非常简要的谈一谈,巴塞尔委员会成立于1974年,总部在巴塞尔,在国际清算银行之内。它的主要职责是制定国际化银行参与国际竞争,保证公平合理、公正的监管规则和标准。一共有27个经济体的央行和监管当局,以及欧盟委员会、欧央行,一共是47个席位。我们原来的银监会,还有我们的人民银行派了代表参加,我是作为原银监会的代表,人民银行也有几位行长都参加了这样的会议。巴塞尔委员会在制定国际规则、维护世界金融安全稳定,同时更好维护金融全球化进程上,应该说发挥了重要的作用。

    谈到监管规则,不得不谈到巴塞尔监管协议,我们知道有巴1、巴2、巴2.5、巴3,这是根据金融业态的发展,根据金融风险的演变,为了更好地防范金融系统性风险来不断充实、完善、丰富国际监管规则。从1988年发布了巴1,2004年发布了巴2,2009年发布了巴2.5,中间加了一些新的内容。到2010年发布了巴3,2017年才完成了最终方案,这个过程经过了一系列的探讨、研究和讨论。巴塞尔委员会制定这些规则的机制不是实行投票制,不是少数服从多数或者2/3,他要尽可能的求得27个成员国,每一个成员国的认同和接受。如果不能接受,就做出最大程度的妥协,以保证它成为国际规则,以保证它在国际上各个国家能够得到有效的实施。实际上27个成员国,大概有不到70个巴塞尔委员,从年龄结构上并不都是老年人,大部分还比较年轻,且都具有丰富的一线监管经验,很多还是从大型国际化银行转到监管部门然后参与这些国际规则的制定。无论从决策机制、标准制定过程以及委员年龄结构、经历经验,说它是老人俱乐部,我觉得有点名不符实。而且它所制定的规则也不是老古董,是与时俱进的,跟着金融业创新、金融业发展、金融风险演变以及可能会影响金融安全稳定的要素来不断完善监管规则。

    从资本协议来看,从巴一到巴三已经发生了革命性的变化。资本的结构发生了重大变化,资本的质量发生了重大变化。原来只有核心资本、一级资本、二级资本,最近发展了核心资本、一级资本、二级资本、储备资本、逆周期资本、国际系统银行附加资本,是根据风险的程度和水平不断的调整资本的结构,资本的结构在变化,功能在变化,质量在变化,水平在变化。同时它所覆盖的风险也是在不断扩大的,最初巴一只覆盖信用风险,从后来的发展来看,真正引发金融危机的并不完全是由于银行的不良贷款,更多的是金融衍生产品的交易,金融市场的投机行为,所以这些市场风险越来越成为威胁金融安全稳定的重要因素。而内部的公司治理,也包括风控的有效性,加入现代金融工具这种系统的支撑,这种操作风险也越来越明显。所以资本协议从最初只覆盖信用风险,进而扩展到市场风险、操作风险。原来巴一只有一个支柱,只有一个简单的最低资本充足率8%。现在发展到巴三,成为三大支柱:一是资本最低要求;二是监督检查;三是市场约束、信息披露。所以在资本最低要求的基础上,监管部门可以根据你所监管对象的风险状况来提高监管的资本要求。这里面包括操作风险、流动性风险,也包括其他大额集中度交易风险。这样监管当局有了更多的调整,同时也要求加大信息披露,让市场监督银行。

    在巴三之后有一个新的变化,过去是由外部规定风险权重,确定资本。后来鼓励风险具有敏感性,简单的规定一个风险权重是不是有些过于激进过于简单,应该根据实际风险的情况增强资本对风险的敏感度,就应该根据它的实际可能发生风险的概率来确定资本要求,所以就鼓励使用内部模型法。但是一鼓励内部模型法,这里面就有很多技术操作,甚至属于黑箱操作。因为确定一个风险的敏感度,风险的概率是需要长期的数据积累,甚至有可能被有些银行把内部模型法作为降低资本要求的一种手段进行监管资本的规避和套利。所以提出对于使用内部模型法要有一个基本的约束,不至于使资本降低过多。由此看出,资本协议本身是与时俱进,根据金融业发展、金融风险发展、维护金融安全的要求不断完善的。

    另外一项巴塞尔协议标准当中就是核心原则,这是各个监管当局遵守的重要指导性原则,它也经过了很多调整优化。特别是2008年以后,发现很多在监管当局的漏洞和金融机构在内部风控、公司治理发生的问题。所以在2008年之后,又进一步优化了核心原则,加强了公司治理要求,加强了信息披露要求,也加强了监管的资源保障能力和监管独立性等方面的要求,所以也是在与时俱进。

    另外表现激进的就是不仅仅关注原来传统的那些信用风险、操作风险、市场风险、利率风险、法律风险等等,也在关注新兴风险,这里面包括金融科技。巴塞尔委员会议室到金融科技与传统的银行形成了一种竞争与融合,形成了新的业态模式,同样银行业也面临新的机遇和挑战。这里也有怎么样控制金融科技发展和运行的风险问题,这里面包括战略风险、操作风险、网络风险、合规风险、业务外包相关风险,都引起了巴塞尔委员会的关注。这些风险同样对金融体系的安全构成了威胁,所以需要银行建立有效的公司治理架构和风险管理流程,同时要提高监管的程度,不断完善监管手段和工具,用先进的监管科技来应对先进的金融科技,这也是一个很大的挑战。我们用小米加步枪不能应对现代战争,所以必须用先进的监管科技手段应对先进的金融科技,应对金融风险这种新的变化。

    同时也关注加密数字货币,因为很多银行也在接触加密货币,有些也投资了加密货币,这里面如何进行风险的识别和控制,包括反洗钱、投机引发的风险,这些也都在关注。

    关注的另外一方面的风险是气候风险,大家都知道,现在气候灾害日益频发,而且日益严重,这种气候风险不管是对经济造成冲击,同样对金融体系也会带来严重的冲击和破坏,包括带来的直接资产损失、资产贬值等等都会受到严重的影响。甚至自然灾害对金融系统本身,金融基础设施,这是支撑整个金融体系运行的保障,这方面也同样受到各种自然气候灾害的威胁。所以一旦系统中断,整个金融体系可能就要瘫痪,所带来的破坏将是非常严重的。

    前几天一个银行系统调试,中断了一个小时,就引起了全社会的关注,我的钱是不是安全?我的信息有没有消失?这些都会影响整个社会和金融的稳定。这里有一个业务中断风险,无论什么原因引起业务的中断,都会给这个金融体系安全运行带来严重的影响。所以巴塞尔委员会专门出台了运营稳健性原则指导意见,针对公共卫生事件网络故障、自然灾害,对持续运行产生重大影响的事件,要求银行采取哪些预防性的措施,这些都是维护金融系统安全非常重要的。同时针对疫情的风险,新冠疫情成为世界的不确定性因素,也成为世界经济因素、金融稳定的影响因素,所以指导成员国家要高度关注疫情的影响,尽可能来进行及时的研判,积极采取预防措施。甚至鼓励在疫情受到严重冲击的国家,可以适当利用巴塞尔资本协议给予的空间来进行缓释资本要求,增强对实体经济重点企业的支持。前面讲到资本的结构当中除了核心资本、一级资本、最低资本要求,还有储备资本要求、逆周期资本要求,这两个资本附加要求都是可以调整的。可以要求,可以减免,可以高也可以低,这些都可以在疫情情况下产生一些缓解。

    这是对于巴塞尔简要的回顾,是这样一个基本的判断。就是巴塞尔的监管规则不是一成不变的,也不是老古董,也不是老人俱乐部创造的东西,完全是与时俱进不断完善、不断充实丰富的,更适应金融业的发展,更应对金融创新发展,在这个背景下防范金融系统性危机,采取的一些措施。

    第二我们如何看待这些规则?如何运用这些规则?如何实施这些规则?

    巴塞尔委员会所制定的规则不是国际法,只是一种最低标准,甚至不是一个全球统一标准,完全允许各个国家,包括发展中国家根据本国的实际情况来加以调整,加以灵活实施。所以我们不应该照抄照搬。我们应该充分考虑中国银行业的特点,我们现在表现为银行信贷为社会融资的主渠道、传统的存贷款利差占比较高,带有影子银行特征的业务一度也发展非常快。房地产贷款、地方隐性贷款始终是我们金融安全的潜在威胁。另外大中型银行、小型银行差别也比较大,所以借鉴、实施巴塞尔规则,必须要充分考虑中国的特点。我们在制定国内规则的时候进行了很多自我调整,很多的变化。

    在增强资本吸收组织能力方面,巴塞尔要求核心一级资本充足率不低于4.5%,我们要求不低于5%,为什么我们增加了0.5%?就是为了提高它真正用来吸收风险损失的能力。另外是控制杠杆,巴塞尔提出,除了风险敏感度之下的资本要求以外,还有一个资本的杠杆要求,就是不按照风险权重,完全按照资产的总量、扩张速度来要求资本。巴塞尔的要求杠杆率是3%,我们提出是4%。我们银行信贷扩张的冲动很大,很多风险都是产生于规模扩张的过程。所以对于杠杆的水平,对于扩张的冲动以及整个金融风险,增加杠杆资本要求会起到很多的抑制作用。对于房地产有些风险的参数我们也进行了调整,比如巴塞尔要求,个人住房按揭贷款风险权重是按35%,而我们提高到了50%。按照巴塞尔的概念,住房按揭抵押的风险不是很高。但是在我们国家,房地产却成为一个很重要的金融不确定性因素,而且房地产扩展太快,泡沫也增长太快。所以我们对房地产个人按揭贷款提出了50%的风险权重,实际上是要抑制房地产过渡扩张,抑制泡沫增长。还有一些股权投资和其他要素,我们都做了相应的调整和完善。

    还有一个变化就是我们除了资本要求这个吸收风险的第一道防线,还有第二大防线就是拨备,我们2018年以后实行了动态调整的拨备要求,这里面包括拨备的充足率和拨备的覆盖率。一般来讲是100%,我们是150%,后来随着经济、金融风险情况的变化不断的进行调整,现在是120%-150%之间。这实际上对于我们维护中国银行金融体系的安全、稳定,在资本之外吸收风险损失发挥了重要的作用,所以它做出了重要的贡献,这项制度也是我们中国在全世界当中值得关注和研究的领域。

    对于大中小银行,因为业务复杂程度不同,管理难度不同,风险情况不一样,所以我们的资本协议也提出了不同的要求,这也是根据中国的实际情况来进行不断的完善。

    我们对国际监管规则的发展和完善还包括对于我们出现的一些高风险金融机构的处理。包括进行资产处置、债务重组、接管托管、注资、破产重组等,我们采取了一系列的措施。一方面借鉴了国际的实践,同时也从中国的国情出发,有效的处置高风险机构,保护金融安全。我们同时强调发展绿色金融、低碳金融、普惠金融,这些方面应该说都是结合中国的发展要求,监管方面大力给予支持和鼓励的,特别是在发展数字金融、绿色金融、普惠金融方面,应该说中国都有了新的发展,也走在了世界的前列。

    随着金融科技的发展和应用,随着我国银行风险管理能力水平的提升,以及抵御气候风险等能力提高,我们商业银行也加大探讨更多的发放无担保、无抵押信用放款,更好的服务实体经济,支持小微企业,这方面也做了很多探索,取得了长足的进步。现在无担保、无质押的放款,以及对于制造业放款的比重上升,也反映了我们风险管理能力的提高和技术的改善。只要风险可控,我们就可以更多的发放无抵押、无担保放款,把外面所批判的我国的银行是典当行,用我们的实践发展来回答这个问题,这样我们银行业、金融体系对于整个实体经济就会有更大的支持。

    总之,巴塞尔监管规则并不是保守封闭、一成不变的,而是根据金融业态和金融风险的变化不断的调整和完善,以更有效地防范金融系统的问题。中国的金融监管当局也并不是完全照搬全抄。而是根据中国金融业的实际和金融风险的状况,因地制宜的制定实施符合中国金融业的规则。有遵守、有调整,有些领域更加严格,有些领域更加灵活,注重和加强监管体系的弱项和短板,以促进金融在支持实体经济的同时,守住不发生系统性风险的底线。

    所以金融监管永远是在平衡、开放、创新、安全的过程,在这个过程当中,我们要把金融风险的防范、金融稳定放在更加突出的位置。在这样一个前提下来不断的鼓励、支持创新,更好地服务实体经济。


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